Avant même que le comité pour la réforme des collectivités locales présidé par Édouard Balladur n’ait rendu son rapport, des rumeurs infondées parlaient de la dislocation de certaines régions ou de la suppression d’autres collectivités. Ainsi était présentée à la Une de certains journaux - bien mal informés - une nouvelle carte territoriale de la France.

Après des travaux intenses et de nombreuses auditions, en particulier des associations d’élus locaux et des partis politiques, le comité a rendu son rapport au président de la République, articulé autour de 20 propositions ambitieuses et réalistes. Il n’y a plus de place pour le fantasme, mais pour un débat serein basé sur des faits.

Le comité Balladur prend acte de l’affirmation des régions, en particulier dans le contexte européen, et de l’émergence des villes et des intercommunalités, et organise ses propositions autour de ces deux niveaux de collectivités. Ainsi, plusieurs objectifs majeurs sont poursuivis pour mettre en œuvre cette réforme territoriale, essentielle pour l’avenir de notre pays:
• Simplifier et réorganiser l’architecture territoriale de la France, en prenant en compte les spécificités et les volontés locales ;
• Clarifier les compétences et moderniser le fonctionnement des collectivités locales, pour une démocratie locale enfin adulte ;
• Assurer aux collectivités locales les ressources financières leur permettant de remplir pleinement leurs missions.

Soucieux de ne pas être accusé de manipulation à usage électoral, le comité propose que l’ensemble des propositions ne s’applique qu’à compter de 2014. Pour assurer une mise en œuvre effective de cette réforme, deux projets de lois, qui pourront servir de base à la concertation préalable souhaitée par le président de la République, ont été joints au rapport.

Sur cette base, le président de la République a souhaité que le gouvernement puisse déposer à l’automne un projet de loi d’orientation, qui sera déclinée en lois particulières en fonction des sujets traités. Il a souhaité prolonger la réflexion sur le sujet du Grand Paris, qui donne par ailleurs lieu actuellement à d’autres travaux (élaboration du projet « Région Capitale » de Christian Blanc et consultation internationale de dix équipes d’architectes). Les propositions relatives aux collectivités d’Outre-mer seront également débattues dans le cadre des États-généraux de l’Outre-mer qui se dérouleront à partir du printemps 2009.

De nombreux rapports, missions et comités ont déjà fait des propositions en faveur d’une réforme de nos collectivités. Après les travaux du comité Balladur, l’heure est au débat et à la concertation et rendez-vous est pris cet automne pour la mise en œuvre législative de ces dispositions.

Désormais, il faut passer à l’action : Édouard Balladur le rappelle avec force, « Il est temps de décider ».

Réforme des collectivités : les propositions

Faciliter le rapprochement des collectivités qui le souhaitent

Si la réorganisation des régions et des départements est l’élément du rapport Balladur qui a suscité de plus de polémiques stériles, mais infondées, en réalité cette proposition n’est pas au cœur de la réforme. Le comité évoque pour l’avenir une France organisée autour de 15 régions, qui auraient la dimension des régions des autres pays européens. Mais il propose que les rapprochements nécessaires pour atteindre cet objectif se fassent sur la base du volontariat. Il s’agirait donc de faciliter par des modifications législatives les rapprochements volontaires de régions et de départements. Des volontés en ce sens ont été exprimées par certaines collectivités, qui ne sont d’ailleurs pas citées dans le rapport. On peut penser, par exemple, aux cas des deux départements de la région Alsace, de la Savoie et de la Haute-Savoie, des régions de Haute et de Basse-Normandie, ou du département de Loire-Atlantique et de la région Bretagne… Dans certains cas, ces rapprochements pourraient constituer un thème pour la campagne des régionales de 2010.

Renforcer les régions en rapprochant les élus des départements et des régions

Le niveau régional constitue le niveau local stratégique, pertinent à l’échelle européenne. Afin de renforcer la cohérence entre les politiques régionales et départementales, le comité propose de désigner par une même élection les conseillers régionaux et départementaux. Il s’agirait de supprimer les cantons et de faire élire les nouveaux « conseillers territoriaux » sur des listes à une échelle infra-départementale (par exemple dans le cadre des arrondissements). A l’image du système actuellement en vigueur à Paris, Lyon et Marseille (PLM), l’ensemble de ces élus siègerait au conseil général, tandis que seuls les premiers de la liste siègeraient au conseil régional. Le système proposé présente de nombreux avantages : il permet une élection commune des deux catégories d’élus, il permet d’introduire une représentation des territoires au conseil régional sans aboutir pour autant à une « cantonalisation » qui conduit dans les conseils généraux à ce que chaque conseiller défende son canton et non pas l’intérêt de l’ensemble du département ; enfin l’introduction d’un unique scrutin de liste permettrait l’application de la parité dans les institutions départementales.

L’intercommunalité, pivot de la réforme

De plus en plus de compétences capitales sont exercées par les intercommunalités (EPCI) à fiscalité propre (communautés de communes, d’agglomération, urbaines). L’enjeu est d’achever et simplifier la carte intercommunale, de démocratiser ces institutions, et de permettre une intégration plus poussée encore.

Le comité propose donc de fixer une date butoir pour assurer la couverture de l’ensemble du territoire national par des EPCI aux périmètres pertinents. Simultanément, la carte des syndicats de communes serait rationalisée et la création de nouveaux pays ne serait plus possible.

Élément essentiel de cette réforme, le comité propose de démocratiser ces institutions en assurant l’élection des conseils des EPCI au suffrage universel direct, en même temps et sur la même liste que les conseillers municipaux, selon le système PLM. Alain Marleix, secrétaire d’État aux collectivités territoriales, a déjà évoqué cette évolution majeure, qui s’appliquerait dès les élections municipales de 2014. Comme souhaité par le président de la République, la concertation à ce sujet devra être poursuivie.

Métropoles : un statut particulier dans les plus grandes villes

Le comité propose la création par la loi de 11 métropoles correspondant aux intercommunalités actuelles les plus peuplées (Communautés urbaines de Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Strasbourg et communautés d’agglomération de Rouen, Toulon et Rennes), dont le périmètre pourrait être revu. La loi autoriserait bien entendu les intercommunalités volontaires qui rempliraient certaines conditions à se transformer en métropoles. Les compétences de ces métropoles seraient grandement élargies par rapport à celles des actuelles intercommunalités : elles bénéficieraient de la clause de compétence générale, de l’ensemble des compétences reconnues aux communes, et, sur leur territoire, des compétences reconnues par la loi aux départements (action sociale, collèges…). Les communes auraient la qualité de « villes » et seraient dotées de certaines compétences d’attributions (écoles, crèches,…) ainsi que de compétences déléguées par les métropoles. L’objectif est bien d’assurer la cohérence des politiques publiques menées dans les zones urbanisées. Si ces métropoles étaient créées, 7,5 millions de Français seraient concernés par cette réforme ambitieuse, qui présente de nombreux avantages en en termes de démocratie locale, d’économies d’échelle et de simplification.

Compétences : clarifier et spécialiser

L’enchevêtrement des compétences entre les niveaux d’administration engendre des incohérences, des doublons, des difficultés de gestion. Le comité propose donc pour y remédier de répartir les compétences selon une organisation plus rationnelle, et de doter les départements et les régions de compétences spécialisées tout en confirmant la clause de compétence générale au niveau communal (communes, métropoles).

Finances locales : assurer les ressources, maîtriser les dépenses

Un des objectifs majeurs de ces propositions est de permettre de dégager des ressources nouvelles pour les collectivités, sans accroître la pression sur les contribuables (entreprises et ménages), et tout en assurant une plus grande maîtrise de leurs dépenses.

Ainsi, à l’instar de ce qui existe déjà pour les dépenses sociales, il s’agirait dans un premier temps de définir, dans le cadre d’un débat annuel (non contraignant pour les collectivités) au Parlement, un objectif annuel d’évolution de la dépense publique locale.

Le président de la République a évoqué publiquement la suppression d’une part de la taxe professionnelle. Le comité propose qu’une compensation soit trouvée par un autre mode de taxation de l’activité économique, qui continue d’assurer un lien fiscal entre les entreprises et les collectivités sur le territoire desquelles elles sont implantées.

Mesure essentielle, tant attendue et souvent évoquée, le comité propose la révision les bases foncières des impôts directs locaux et leur réactualisation tous les six ans.

Enfin le comité propose de limiter les cumuls d’impôts reposant sur une même assiette, tout en laissant à chaque niveau de collectivités locales la possibilité de fixer librement le taux d’au moins une imposition, et en tenant compte du volume des dépenses exposées par chaque catégorie de collectivités locales.

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